1.0 Introduzione
La riforma del Titolo V della Costituzione e il processo di decentramento delle competenze a livello regionale hanno posto in primo piano la necessità di valorizzare il ruolo delle Regioni e delle autonomie locali nel quadro di un disegno organico che assegna al livello territoriale un ruolo sempre più decisivo per lo sviluppo delle attività culturali e dello spettacolo. Nell’ultimo quinquennio ogni Regione, talvolta anche Province e Comuni, ha attivato nuovi e più robusti strumenti per il sostegno alle attività di spettacolo, dal cinema al teatro, dalla danza allo spettacolo viaggiante, riservando un’attenzione crescente alla valorizzazione socio-economica del territorio.1 Se negli anni precedenti gli interventi erano tradizionalmente confinati all’areadella promozione artistica e della diffusione culturale, le nuove politiche regionali hanno messo in campo azioni che si sono progressivamente estese a tutta lafiliera, incluse le aree dello sviluppo, della produzione e delle infrastrutture tecnologiche di supporto. È innegabile constatare il crescente ruolo assunto dalle istituzioni locali in questo settore, tale da compensare, del tutto o in parte, i minori contributi statali attraverso l’impegno diretto di strutture pubbliche che agiscono come veri e propri operatori (producendo beni e servizi) o con aiuti finanziari strutturati attraverso specifici fondi. Un ruolo che solo in parte sembra minacciato dal pesante taglio ai trasferimenti alle Regioni operato dalla recente manovra economica 2010 e che, come vedremo nel caso campano, può fare affidamento anche a fonti di finanziamento di origine comunitaria. Seppure con intensità ed approcci differenti si registra una graduale presa di coscienza da parte degli amministratori locali della rilevanza economica dei processi di valorizzazione dell’industria dello spettacolo quale fonte primaria nella ricerca di alternative alla stagnazione economica ed al recupero di competitività, nonché delle forti potenzialità connesse allo sviluppo delle cosiddette “filiere parallele”, in primis l’indotto turistico. All’interno di questo contesto in forte evoluzione, si intende fornire un contributo di riflessione a partire da una ricognizione approfondita dei principali strumenti di finanziamento pubblico al settore dello spettacolo nella Regione Campania, verificandone il differente apporto in base alla fonte di provenienza (nazionale, regionale o comunitaria), all’entità delle assegnazioni ai singoli comparti e alla natura degli interventi. In questa sede prendiamo in esame i due principali strumenti di sostegno regionale al comparto, ovvero la legge 6 del 2007 a favore dello spettacolo dal vivo e delle sale cinematografiche e la norma contenuta nella finanziaria regionale del 2002 che ha istituito un fondo di sostegno alle coproduzioni con particolare riferimento a quelle cinematografiche. Accanto a tali risorse di natura “ordinaria”, diamo conto anche delle significative risorse drenate dalla Regione a favore del settore culturale (isolando in questa sede solo quelle relative allo spettacolo) tramite il Programma Operativo Regionale Fesr. Alla luce delle risultanze emerse si tracceranno alcune considerazioni finali,tentando di individuare alcune proposte di intervento.
1 Va tuttavia evidenziato come il decentramento amministrativo, se da un lato ha accresciuto la quota di risorse ordinarie e straordinarie destinate alla promozione economica dei territori, moltiplicando le risorse finanziarie disponibili, dall’altro ha contribuito a frazionare il processo decisionale polverizzando la spesa di Regioni e Enti Locali e creando una miriade di brand locali, a danno della promozione del sistema Paese in chiave internazionale. Cfr Gli Istituti italiani di Cultura per la promozione del brand Italia, a cura della Fondazione Rosselli, 2008.
2.0 Il fondo unico dello spettacolo in Campania
Il Fondo Unico dello Spettacolo (FUS) è stato istituito nel lontano 19852 con lo scopo di semplificare e razionalizzare i molteplici interventi statali sino ad allora operati, conferendo al settore una disciplina unitaria. La previsione stabile di un fondo per il sostegno finanziario dello spettacolo ha consentito di programmare le attività del settore con un ampio orizzonte temporale, garantendo agli operatori maggiori elementi di continuità nella gestione delle iniziative nei differenti settori sostenuti dallo Stato3. La legge rappresentò un deciso cambio di marcia dell’azione pubblica improntata ad una più efficace programmazione a medio/lungo termine delle risorse in favore dello spettacolo. Ben presto la spinta innovativa che avrebbe dovuto portare ad una strategia di distribuzione delle risorse fondata su una analisi dinamica delle condizioni di mercato e sulle esigenze mutevoli dei vari comparti si è esaurita, lasciando il posto ad una cristallizzazione delle cosiddette “aliquote di riparto”, inibendo la funzione programmatoria4. Una recente ricerca empirica sulle logiche che guidano le assegnazioni delFUS ha evidenziato – per lo spettacolo dal vivo – un “sistema incentrato su una retorica del finanziamento a progetto e sul processo di selezione, laddove una parte consistente delle risorse risulta assegnata e informalmente garantita nel tempo allo stesso ristretto numero di organizzazioni”5. Tali considerazioni ampiamente condivise tra gli addetti ai lavori indurrebbero ad una rivisitazione delle procedure sinora adottate.6 Ogni anno, in occasione del varo della Legge Finanziaria, il Parlamento quantifica l’ammontare del FUS per il successivo triennio. L’ultima Legge Finanziaria approvata ha stanziato 420 milioni circa per il 2010 e poco più di 304 milioni per gli anni 2011 e 2012. La destinazione del FUS ai diversi settori avviene per decreto ministeriale secondo una ripartizione percentuale su base annuale con una proporzione che dovrebbe riflettere la percezione che l’amministrazione centrale ha del fabbisogno finanziario dei diversi settori, cui concorrono fattori svariati, dalla rilevanza percentuale dei costi fissi di produzione alle opportunità finanziarie date dai possibili sbocchi di mercato. L’andamento dei finanziamenti complessivi nell’intero arco temporale di funzionamento del FUS indica varie fasi di crescita alternate ad altre di preoccupante stagnazione. Al progressivo recupero del Fus avvenuto nella seconda metà degli anni ‘90, con un picco massimo delle risorse registrato nel 2001, unico anno in cui si supera la soglia dei 500 milioni di euro (in termini nominali), fanno seguito, a partire dal 2003, forti decurtazioni, con un percorso a ritroso che lo ricolloca ai valori registrati alla fine degli anni ’80. Questa seconda macro fase discendente segna nel 2006 il valore più basso, inferiore ai 430milioni di euro. Nel biennio successivo 2007-2008, si assiste ad una breve fase di crescita (nel 2008 le risorse superano i 470 milioni di euro) interrotta bruscamente nell’ultimo biennio con il picco minimo di 414 milioni registrato nel 2010.
2 Il Fondo Unico dello Spettacolo è stato istituito con la legge 30 aprile 1985, n. 163, “Nuova disciplina degli interventi a favore dello spettacolo”
3 Per approfondimenti cfr. C. Tubertini, “La disciplina dello spettacolo dal vivo tra continuità e nuovo statuto delle autonomie”, in «Aedon», 3/2004, Il Mulino.
4 Cfr. Angelo Zaccone Teodosi, “Fus statico e vischioso tagliato per abitudine”, Il giornale dello spettacolo n. 18 del 7 giugno 2002”.
5 Luca Zan, Le risorse per lo spettacolo, Il Mulino 2009. Lo studio dimostra che nelle attività musicali, teatrali e nelle Fondazioni lirico-sinfoniche solo il 13% circa del Fus destinato a tali settori risponde aduna logica di allocazione delle risorse effettuata sulla base di un processo di selezione (finanziamento “non stabile”). La parte restante risulta “bloccata” in quanto assorbita da organizzazioni beneficiarie di un finanziamento “dato” (costante, elevato e non subordinato al processi di domanda) e dalle organizzazioni che usufruiscono di un finanziamento “stabile” (mediamente elevato, costante nel tempo, seppure formalmente subordinato al processo di domanda e selezione).
6 Altre criticità si rinvengono, ad esempio, nell’emergere progressivo, negli ultimi anni di risorse extra FUS (fondi Lotto e Arcus, leggi straordinarie) che se da un lato hanno il pregio di compensare con risorse aggiuntive la progressiva perdita sia in termini reali (e ancor più in termini monetari al netto dell’inflazione) del FUS, dall’altro si presentano in modo disorganico e poco trasparente, impedendo di ricostruire un quadro esaustivo del sostegno pubblico allo spettacolo.
L’elemento più preoccupante – come segnalato ogni anno dall’Osservatorio nazionale dello spettacolo nella Relazione annuale sull’impiego del FUS – è rappresentato dal divario crescente tra valore corrente e valore costante delle risorse annualmente assegnate. Nonostante la legge istitutiva del FUS prevedesse una indicizzazione triennale, è agevole constatare dal grafico che segue come la forbice tra valore nominale delle risorse stanziate e quello effettivo (che tiene conto del mutato potere d’acquisto) si sia ampliata progressivamente. Risulta evidente il duplice andamento della spesa pubblica, a seconda che la si analizzi staticamente in termini monetario incorporando le dinamiche inflazionistiche che hanno caratterizzato i 25 anni di stanziamenti dall’anno della sua istituzione.
Se in valori correnti nel 2010 si registra un leggero incremento dello stanziamento rispetto all’anno precedente, in termini reali il dato è “neutralizzato”poiché, tenendo conto del mutato potere d’acquisto della moneta, nei 25 anni intercorsi si è in presenza di una forbice progressiva tra valore nominale evalore base che negli ultimi 7 anni si attesta costantemente al di sopra del 50%, raggiungendo il suo apice nel 2009, quando il dato supera il 56%. La perdita nei25 anni del valore monetario del FUS rispetto all’euro costante 1985, presenta un significativo – 51,3% e ciò nonostante la legge istitutiva del Fus ne prevedesse l’indicizzazione triennale.7 Nel periodo 1985-2010 anche l’incidenza sul Pil ha subito un graduale peggioramento: la porzione di reddito che nel nostro Paese è destinata allo spettacolo si è fortemente ridotta fino a raggiungere la quota 0,029% nel 2006 e2007, lievemente incrementata allo 0,030 nel 2008, per poi toccare il minimo nel 2009 con lo 0,026 contro lo 0,083 del 1985 con una diminuzione effettiva che sfiora il 70%, mentre nello stesso periodo il Prodotto interno lordo si è quasi quadruplicato, crescendo mediamente del 3% annuo. Questi dati portano a confermare le preoccupazioni legate al protrarsi della crisi economica e finanziaria, i cui riflessi negativi si protrarranno anche nei prossimi anni, come dimostrano i piani di contenimento della spesa pubblica. Non a caso, nell’attuale fase il dibattito su una possibile riforma dei meccanismi di finanziamento pubblico allo spettacolo è passato in secondo piano considerato che ad essere messa in discussione oggi è la stessa sopravvivenza del FUS, il cui ammontare nel 2011, in assenza di interventi correttivi, potrebbe essere ridotto a 262 milioni di euro, il livello più basso mai raggiunto negli ultimi 20 anni. Il rischio concreto è una drastica riduzione dell’offerta di spettacoli come diretta conseguenza della perdita di migliaia di posti di lavoro, di commesse e della chiusura di tante imprese, come denunciato a più riprese dall’AGIS nazionale.8
7 Cfr Relazione annuale al Parlamento sull’utilizzo del Fus, anno 2009.
8 L’Associazione generale delle industrie dello spettacolo è attualmente impegnata in una difficile vertenza con il Ministero competente al quale ha chiesto l’adozione urgente di 3 provvedimenti minimi: il rinnovo del tax credit per il cinema; l’adeguamento del Fus almeno ai livelli del 2008; applicazione alle attività di spettacolo delle agevolazioni previste per le Piccole e Medie Imprese.
3.0 Le risorse nazionali a sostegno dello spettacolo in Campania
Passando all’analisi dell’afflusso di risorse del FUS alla Regione Campania, nel 2009 il settore dello spettacolo dal vivo e quello del cinema hanno beneficiato di risorse pubbliche nazionali derivanti dal Fondo Unico dello Spettacolo pari a circa 27,2 milioni di euro, ovvero il 6% degli stanziamenti complessivi al Paese. L’analisi della distribuzione delle risorse aggregata secondo il criterio della territorialità della sede legale/operativa vede la Campania collocarsi al 7° posto dietro il Lazio (24,8%)9, la Lombardia (12,3%), il Veneto (11,1%) la Toscana (7,6%) l’Emilia – Romagna (7,4%), la Sicilia (6,5%), davanti al Piemonte (5,4%) e alla Liguria.
9 Si sottolinea che nel Lazio risiedono i principali enti di rilevanza nazionale (Centro sperimentale di Cinematografia, ex Eti, Cinecittà holding, Accademia nazionale della Danza, Accademia Silvio d’Amico) oltre che la maggior parte delle società di produzione cinematografica.
Gran parte dei finanziamenti (62%) è assorbita dal San Carlo di Napoli. Le restanti risorse sono destinate alla prosa (24%), al cinema (7,4%) e alla musica (3,4%). Gli altri comparti dello spettacolo dal vivo (circhi, danza e spettacolo viaggiante) ricevono complessivamente il 3% circa delle risorse complessive. Rispetto all’anno precedente le assegnazioni affluite in Campania mostrano una flessione del 26,5%, tornando ai livelli del 2007.
La distribuzione delle risorse tra i vari comparti indica un maggior peso assegnato alla lirica (San Carlo) e alla prosa rispetto alle aliquote applicate a livello nazionale mentre un minor riguardo in termini percentuali è attribuito al cinema, alla musica e alla danza.
A differenza del 2008, anno in cui sono stati assegnati 3.497 contributi per un valore complessivo di oltre € 520.000.000, nel 2009 si registra un numero inferiore di soggetti, 3.210 (-8,2%) con una contrazione delle risorse percentualmente più rilevante (12,8%), attestandosi a 454,2 milioni di euro. Su 3210 beneficiari, 176 risiedono in Campania, rappresentando il 5,5% sul totale. Il comparto in cui si rinviene il maggior numero di beneficiari è il cinema (81) in crescita rispetto ai due anni precedenti, seguito dalla prosa (41) e dalla musica (24). La Campania è una delle sette Regioni, insieme a Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Sardegna, Sicilia e Veneto, in cui la percentuale dei contributi erogata è superiore al numero dei soggetti residenti.
Come si può osservare, il San Carlo di Napoli, unico beneficiario quale Fondazione lirico-sinfonica, assorbe più del 60% delle risorse complessive, mentre i beneficiari di contributi del settore cinematografico che rappresentano quasi la metà sul totale ottengono meno dell’8% dei contributi complessivi. Più omogeneo risulta nel settore prosa il rapporto tra numero beneficiari e ammontare di contributi.
4.0 Le politiche di intervento regionali: fondi ordinari e risorse comunitarie
Per effetto del nuovo assetto costituzionale, a seguito della modifica al Titolo V, alle Regioni è stata attribuita competenza concorrente in materia di spettacolo10. Sebbene quasi tutte le Regioni si siano orami dotate di nuovi strumenti normativi a sostegno del settore, il quadro si presenta molto eterogeneo e frammentato sotto il profilo della natura degli interventi, della natura e provenienza delle fonti di finanziamento e della tipologia delle attività supportate. Gli interventi sono a volte diretti al sostegno del settore dello spettacolo nel suo insieme e disciplinati da leggi quadro, in altri casi si rivolgono a singoli comparti (cinema, documentari, animazione, teatro) tramite interventi normativi ad hoc, in altri ancora si tratta di misure inserite all’interno delle Leggi finanziarie.11 Ciascuna Regione si è mossa approntando azioni coerenti con la vocazione specifica e le peculiarità di ciascun territorio, secondo priorità strategiche che di volta in volta hanno privilegiato l’attrazione di investimenti esteri piuttosto che la nascita di una industria locale (puntando per esempio sulla formazione e sugli investimenti infrastrutturali) o hanno tenuto conto nella valutazione dei progetti da sostenere della loro valenza culturale ed artistica piuttosto che premiare azioni in grado di assicurare ricadute economiche certe e quantificabili per il territorio, tramite indicatori ad hoc (una quota obbligatoria di spesa in loco; l’impiego di un numero minimo di risorse umane residenti sul territorio ecc…). In questo scenario la Regione Campania sin dal 1982 con l’Istituzione della Cineteca e l’emanazione della “Legge per l’incremento, la promozione ed il rilancio del movimento turistico” si è attrezzata con interventi finalizzati a finanziare attività di promozione culturale del territorio12 puntando in particolare ad incrementare i flussi turistici nazionali ed internazionali. Un primo provvedimento organico che disciplina gli interventi regionali di promozione culturale risale al 2003 ma è con la Finanziaria 200213 che per la prima volta e con grande anticipo rispetto ad altre Regioni viene istituito un Fondo per la partecipazione a coproduzioni cinematografiche televisive, teatrali, musicali, con Enti pubblici, Associazioni private, Società di produzione, Tv pubbliche e private, dotandolo di un apposito capitolo di spesa. Interessante richiamare i criteri di ammissione al Fondo per comprendere il chiaro intento di legare la valorizzazione del territorio con interventi culturali in grado di generare ricadute economiche e attrarre nuovi flussi turistici:
a) impatto promozionale che ciascun progetto può produrre in termini di valorizzazione dell’immagine e del “Prodotto Campania”;
b) attitudine del progetto alla promozione del territorio della Campania e dei Beni naturali, culturali ed ambientali della Regione quali set per le produzioni cinematografiche, audiovisive e multimediali, anche in termini di richiamo turistico;
c) destinazione della produzione, a livello nazionale ed internazionale;
d) ricadute del progetto sullo sviluppo della filiera produttiva di settore nel territorio.
L’art. 40 della legge, nell’istituire il fondo destinato alla partecipazione alle co – produzioni, non ha tuttavia previsto le modalità attuative per l’erogazione delle somme costituenti il fondo stesso e ciò ha determinato grandi difficoltà nell’assicurare risorse certe agli operatori e dare continuità nel tempo allo strumento di sostegno. Le risorse assegnate sono rimaste indisponibili fino all’autunno 200614, momento nel quale è stato approvato il regolamento di ammissione delle domande di coproduzione e in cui la gestione dei fondi è stata assegnata alla Film Commission. La competenza in materia è attualmente in capo Assessorato allo Sviluppo e promozione del turismo (ex Assessorato ai Beni Culturali e al Turismo). A distanza di 8 anni dall’istituzione del Fondo è possibile tracciare un bilancio delle risorse assegnate fino al 2008.15 La Regione ha sostenuto 140 progetti di cui 100 rientranti nel settore audiovisivo (film per le sale, fiction, documentari e corti) ovvero il 70% sul totale delle iniziative. Il 2008 è stato l’anno in cui è stato finanziato il maggior numero di progetti (64) quasi il doppio di quelli sostenuti nell’anno precedente (36).
14 Nel 2004 e 2005 sono stati assegnati per ciascun anno solo 200mila euro.
15 Nel 2009, infatti, il Fondo è stato sospeso, mentre per il 2010 sono state appostate risorse per soli 200mila euro.
Tra il 2004 e il 2008 sono stati erogati circa 4 milioni di euro16 che hanno generato sul territorio poco più di 25 milioni riferiti in particolare alle attività audiovisive (film, fiction, documentari e cortometraggi) con un effetto moltiplicatore superiore a 15 (ogni euro erogato dalla Regione ne ha generati 15 di investimento complessivo).17
16 Spesa effettiva certificata aggiornata al maggio 2010 esclusa serie Capri, a fronte di 6,5 milioni di impegni per competenza.
17 Un secondo studio realizzato dalla Film Commission regionale su un’area di indagine più ampia è giunto ad una quantificazione dell’impatto del settore sull’economia locale, comprendente effetti indiretti ed indotti, stimata in poco meno di 90 milioni in relazione ad una spesa sul territorio di 60 milioni di euro per 528 settimane di lavorazione e 127 progetti di cinema e fiction girati in 4 anni dal 2006 al 2009.
Gran parte del merito di questo lavoro va assegnato alla Film Commission regionale che ha attratto sul territorio campano, sostenendo e rendendo possibile, in tutto o in parte, circa 170 progetti (di cui, come abbiamo visto 100 sostenuti dal fondo) alla capacità di accoglienza, alla rete di servizi e di agevolazioni che ha incoraggiato numerosi professionisti. Attualmente si sta discutendo se assegnare alla Film Commission la gestione degli Studi di Bagnoli, realizzatida Regione Campania e Comune di Napoli attraverso “Bagnoli Futura”, in fase di ultimazione, in modo da garantire servizi di supporto alla produzione e rafforzare l’industria locale. La posta in gioco è molto interessante: cinema e televisione non rappresentano soltanto un volano per la promozione turistica, ma possono attivare anche altri comparti produttivi, divenendo così un fattore importante di crescita economica nel medio e lungo periodo. Il rilancio della Campania come terra di cinema e di fiction è iniziato nel 2005 con la prima serie di Capri, e successivamente con prodotti d’autore e d’impegno civile come Giuseppe Moscati, O’ professore, Il coraggio di Angela, Assunta Spina. Ma è al cinema che la Film Commission Regione Campania ha affidato la sua visibilità a livello internazionale. Due titoli per tutti: Gomorra e Il Divo, cui sono seguiti Fort’Apasc di Marco Risi e Napoli Napoli Napoli di Abel Ferrara. La Campania ha ospitato grandi produzioni internazionali come Angeli e Demoni, tratto dal romanzo di Dan Brown, e più recentemente Eat, Pray Love, film tratto dal libro di Elizabeth Gilbert e interpretato da Julia Roberts. Il caso più eclatante di scoperta e valorizzazione del territorio abbinata al cinema è senz’altro il film Benvenuti al Sud, girato interamente nel Cilento, risposta “mediterranea” al film francese Bienvenue chez les Ch’tis e che in Italia, dopo 4 settimane, ha già superato 20 milioni di incasso nelle sale.18 Non va poi trascurato il ruolo di stimolo dellaRegione coadiuvata dalla Film Commission alle nuove produzioni di qualità girate in Campania: Gorbaciov, il cassiere col vizio del gioco, con l’interpretazione di Toni Servillo, attore anche in Noi credevamo, il film di Mario Martone ambientato in epoca risorgimentale, ma anche l’opera prima Into Paradiso, presente a Venezia e girata negli antichi vicoli di Napoli.
18 La produzione (Cattleya) è stata sostenuta da Regione Campania (Assessorato all’Agricoltura),Film Commission e dal Comune di Castellabate.
4.1 La legge quadro 6 del 2007
Dopo un lungo e complesso lavoro di concertazione con gli operatori del settore, nel giugno 2007 ha visto la luce la legge quadro in materia di spettacolo che per la prima volta disciplina in modo organico i vari comparti del settore destinandole una dotazione ordinaria annuale di circa 20 milioni di euro collocati in un apposito fondo.19 Tra i principi generali della legge il riconoscimento di ogni forma di spettacolo, aspetto fondamentale della cultura regionale, quale mezzo di espressione artistica, di formazione, di promozione culturale, di aggregazione sociale e di sviluppo economico e la garanzia dell’autonomia della programmazione artistica e della libertà di iniziativa imprenditoriale. Agli interventi pubblici in materia di spettacolo è affidato il compito di consolidare e sviluppare le diverse attività di spettacolo, sostenendo in particolare la produzione, la distribuzione e circolazione degli spettacoli, la mobilità e formazione del pubblico. Ai fini dell’attuazione della legge la Regione si impegna a:
- garantire continuità, sviluppo e sostegno alle attività di spettacolo ad iniziativa pubblica e privata già riconosciute da consolidati interventi o provvedimenti dello Stato o della Regione;
- stimolare e promuovere attività di spettacolo ad iniziativa pubblica e privata a carattere territoriale;
- incentivare la collaborazione fra soggetti pubblici, enti operanti nel settore dello spettacolo ai quali la Regione partecipa, e soggetti privati e tende alla razionalizzazione delle risorse economiche ed organizzative.
Annualmente la Regione decide le aliquote di riparto e, all’interno di ciascun comparto, il peso da attribuire alla produzione, alla distribuzione e all’esercizio. Nel primo triennio di applicazione delle Legge sono stati assegnati 54 milioni di euro di cui 19 per i primi due anni e 16 nel 2009 registrando una contrazione delle risorse investite di 3 milioni in valore assoluto (-15,6% in termini percentuali) in linea con il trend negativo già osservato a livello nazionale. Come vedremo la danza è l’unico settore a registrare un forte incremento di risorse mentre tutti gli altri subiscono cali importanti all’interno di una forbice tra il 20 (cinema) e il 40%(musica).
19 Legge regionale n. 6 del 15 giugno 2007 “disciplina degli interventi regionali di promozione dello spettacolo”.
Complessivamente il 45% delle risorse pari a 23,5 milioni è stato destinato alle attività teatrali, il 39% alla musica (21,1 milioni), il 10% alla danza (5,7 milioni) e il 5% al cinema (2,9 milioni). L’1% delle risorse, pari a 800mila euro, è andato allo spettacolo viaggiante. Mentre nei primi due anni la distribuzione dei finanziamenti tra i vari settori è rimasta sostanzialmente stabile, nel 2009 l’amministrazione ha deciso di assegnare una percentuale significativa di risorse alla danza che passa dagli 800mila euro del 2008 ai 4,4 dell’anno successivo.
In considerazione dei dati appena forniti e di un assetto piuttosto sbilanciato a favore del teatro e della musica (da soli hanno assorbito il l’84% delle risorse complessive), nel 2010 l’Amministrazione regionale, mostrando un approccio dinamico e flessibile rispetto alle esigenze degli operatori, ha fissato le aliquote di riparto in modo tale premiare maggiormente il cinema e lo spettacolo viaggiante, ridimensionando gli altri settori, fatta eccezione per la danza che mantiene sostanzialmente lo stesso apporto ricevuto nel 2009.
4.2 Le risorse comunitarie: la cultura come sviluppo
Accanto ai contributi nazionali e regionali di carattere ordinario sopra analizzati, gli operatori dello spettacolo attivi in Campania hanno potuto beneficiare di significative risorse aggiuntive grazie alla previsione di uno specifico obiettivo operativo all’interno della programmazione regionale del Fondo europeo di sviluppo regionale. In particolare, nell’ambito del POR FESR Campania 2007-2010, all’interno dell’Asse I – Obiettivo specifico 1.d, è previsto l’obiettivo operativo 1.10 denominato “la Cultura come risorsa” che si prefigge lo scopo di promuovere il sistema della Cultura in Campania, sollecitando e sostenendo sinergie, risorse e azioni che devono contribuire a modificare in maniera incisiva lo scenario complessivo e l’offerta culturale. La dotazione finanziaria complessiva è di 110 milioni di euro, di cui 78,3 già impegnate nelle precedenti annualità e 31,7 ancora da assegnare.
Ad un primo provvedimento, varato nel febbraio 2010, che aveva riprogrammato le attività previste20 è succeduta, nell’agosto 2010, una seconda deliberazione da parte della nuova Giunta regionale che ha rimodulato le azioni ancora da sostenere e l’attribuzione delle relative risorse.21 È interessante riportare alcuni passaggi di tale delibera dai quali è possibile ravvisare i punti qualificanti della nuova strategia di programmazione:
- partecipazione degli attori del mondo culturale, al fine di pervenire ad una equilibrata erogazione delle risorse pubbliche, previa congrua ed accurata ricognizione delle necessità finanziarie;
- valorizzare le direttrici per l’attuazione e la crescita della politica culturale in Campania, immaginando una pianificazione geopolitica e di contenuto della cultura, al fine di condurre a sistema tanto i disseminati flussi finanziari, quanto la qualità dei servizi offerti sul territorio all’utenza;
- necessità di individuare i nessi esistenti tra la programmazione dei fondi cosiddetti ordinari (Leggi regionali) e quella dei fondi europei;
- interpretare le programmazioni e le risorse in termini di complementarietà e di merito competitivo.
Nel quadro delle risorse complessivamente messe a disposizione dal POR, abbiamo isolato quelle che nel corso del triennio 2007-2009 hanno riguardato il settore dello spettacolo. Si tratta di un volume consistente di risorse, pari a 60milioni di euro (più della metà dell’intera dotazione dell’obiettivo 1.10), di cui il 60%, pari a 36 milioni a favore delle attività teatrali, il 30%, pari a 18 milioni di euro al cinema e il restante 10% alla danza, pari a 6 milioni di euro.
20 Deliberazione n. 137 del 19 febbraio 2010 dell’AGC 18 – Assistenza Sociale, Attività Sociali, Sport, Tempo Libero, Spettacolo. Individuazione iniziative culturali e riparto programmatico delle attività.
21 Deliberazione n.616 del 5 agosto 2010 dell’AGC 18 – Assistenza Sociale, Attività Sociali, Sport, Tempo Libero, Spettacolo. Individuazione iniziative culturali e riparto programmatico delle attività.
5.0 Un bilancio complessivo delle risorse pubbliche per lo spettacolo
Nel triennio 2007-2009 nella Regione Campania sono affluite risorse pubbliche per circa 210 milioni di euro complessivi a favore del settore dello spettacolo con una media annuale pari a 68,4 milioni. Il 43% delle erogazioni è di provenienza nazionale (FUS), il 29% di fonte comunitaria (ma gestite a livello regionale) e il 26% drenate grazie ai fondi ordinari dalla Legge Regionale n. 6 del 2007. Solo il 2% delle risorse deriva dalla applicazione della Legge Regionale n.15/2002 in materia di coproduzioni.
Dopo la crescita vistosa registrata nel 2008 (37 milioni circa), nel 2009 le risorse nazionali provenienti dal Fondo Unico per lo Spettacolo sono tornate ai livelli del 2007 di poco superiori ai 27 milioni. Più stabile risulta l’andamento nel triennio dei finanziamenti regionali ex L.R 6/2007, sebbene si osservi nel 2009 una ridimensionamento delle risorse, mentre più altalenante si è rivelata la gestione dei fondi ex L.R 15/2002. Per i fondi derivanti dal POR è stata applicata una media annuale di 20 milioni.
Di seguito si illustra l’evoluzione dei finanziamenti articolati nei singoli comparti dello spettacolo nel corso di ciascuno dei 3 anni presi in esame. L’analisi congiunta delle differenti fonti di finanziamento (escludendo i finanziamenti alle coproduzioni) consente di esprimere una prima valutazione sulla ripartizione delle risorse tra i diversi generi di spettacolo.
Nel triennio 2007-2009 il finanziamento pubblico ha registrato un calo pari a circa il 5% ma l’analisi dei singoli comparti mostra andamenti non omogenei. Il settore teatrale e quello musicale perdono rispettivamente quasi il 14% e il 13% dei finanziamenti mentre il cinema guadagna il 6%. Il dato più confortante giunge dalla danza, settore tradizionalmente trascurato dalle politiche di sostegno pubblico a livello nazionale e che registra un forte incremento di risorse grazie ai 4,4 milioni assegnati nel 2009 dalla Legge regionale n.6. Un segnale importante di una rinnovata attenzione ed una apprezzabile sensibilità per le attività coreutiche da parte dell’amministrazione locale.
Per giungere ad un quadro complessivo del volume d’affari, accanto ai finanziamenti pubblici sin qui analizzati nel dettaglio e nel loro complesso, occorrerebbe aggiungere anche le risorse generate dalla domanda, ovvero la spesa del pubblico al botteghino unitamente ad altri proventi collegate alla fruizione degli spettacoli22 . Nel triennio 2007-2009 tali entrate, secondo i dati raccolti e certificati dalla Siae, hanno raggiunto quasi 500 milioni di euro con riferimento ai soli comparti dello spettacolo.
22 Ci si riferisce da un lato a somme ulteriori che il pubblico paga per la fruizione di uno spettacolo, quali i costi della prevendita dei biglietti, le prenotazioni di tavoli, il servizio guardaroba, le consumazioni al bar ecc…) e dall’altro ai proventi che l’organizzatore può conseguire da soggetti che partecipano economicamente alla realizzazione dello spettacolo, ovvero gli introiti per prestazioni pubblicitarie, sponsorizzazioni, contributi pubblici e privati, riprese televisive ecc…
6.0 Alcune riflessioni finali
Nell’attuale dibattito sull’entità e sulle forme di sostegno pubblico alle attività di spettacolo, si intrecciano due elementi di discussione legati alle modalità più idonee per affrontare la crisi economica. Da un lato, sulla scorta di quanto sta accadendo in alcuni Paesi23, si sostiene che proprio in una fase recessiva occorra trovare il coraggio di far ripartire l’economia investendo in modo “anti ciclico” sui beni e le attività culturali, ovvero su quell’asset intangibile che rende il nostro Paese unico nel panorama mondiale. Di qui la richiesta di innalzare i livelli di investimento pubblico, incrementando la porzione di Pil da destinare al settore. Sotto questo profilo, le caratteristiche storiche, culturali e paesaggistiche della Regione Campania e la ricchezza dell’offerta renderebbero particolarmente idoneo questo territorio a beneficiare di un piano strategico di investimenti capace di generare ricadute certe sull’occupazione con impatti significativi sul turismo e sui servizi di accoglienza. Dall’altro lato, dando per scontata l’impraticabilità, nell’attuale congiuntura, di scelte politiche in grado di effettuare un cambio di marcia rispetto agli ultimi anni, grande attenzione è rivolta a nuovi e più efficaci strumenti di intervento che, in una condizione di ristrettezza di risorse, siano in grado di fungere da volano per l’afflusso di capitali privati anche esterni ai settori in esame (vedi la normativa sugli incentivi fiscali) e più in generale a dispositivi trasparenti di selezione, valutazione ex post e controllo sulle attività finanziate in modo da rendere più efficaci le leve di sostegno ed ottimizzare l’impiego delle risorse, sempre più scarse. Restando più pragmaticamente su questo secondo terreno, un primo intervento da perseguire è il rafforzamento dei luoghi e degli strumenti di cooperazione e concertazione inter e infra-istituzionali. A prescindere dall’enfasi che si intende privilegiare – quella culturale o quella economico-industriale – e dunque dalla collocazione amministrativa degli strumenti adottati, l’efficacia e la qualità di una politica territoriale a sostegno dello spettacolo deve passare attraverso una più incisiva collaborazione sia a livello verticale (Stato-Regioni-enti locali) sia a livello orizzontale (tra Ministeri afferenti differenti materie e/o tra assessorati regionali interessati per competenza). Per risolvere incongruenze nella gestione degli strumenti e rendere più efficienti i processi deliberativi della spesa, occorre scommettere sulla trasversalità e ricchezza di un comparto declinabile in molteplici dimensioni (attività produttive, turismo, beni culturali, formazione, politiche giovanili, servizi sociali ecc..) tutte egualmente rilevanti. Un banco di prova importante per testare le capacità di cooperazione istituzionale della Regione Campania è rappresentato dalla gestione delle risorse del POR FESR destinate al settore culturale e dello spettacolo, partendo dalla necessità – come previsto nei documenti di programmazione – di individuare i “nessi esistenti tra la programmazione dei fondi cosiddetti ordinari (Leggi regionali) e quella dei fondi europei” e al tempo stesso di mettere in campo azioni che tengano conto della “complementarietà con altre iniziative” e che siano improntate al “merito competitivo”. Un terreno “parallelo” ai POR, sul quale la Regione Campania potrebbe avviare un fruttuoso tavolo di concertazione in materia di spettacolo è quello dei cosiddetti Accordi di Programma Quadro (APQ), strumento fondato sul modello della programmazione negoziata, già in uso in numerose Regioni meridionali24, che pone al centro la collaborazione paritaria tra livello di governo centrale e realtà territoriali. Si tratterebbe di individuare un progetto di comune interesse e finanziarlo in modo complementare attraverso un nuovo approccio di tipo orizzontale, in una logica di armonizzazione e di reale sussidiarietà. Allo Stato si assegnerebbe un ruolo di acceleratore di investimenti, là dove la quota di intervento nazionale viene effettivamente erogata in presenza di un analogo contributo dai livelli locali; questi ultimi sarebbero incentivati a rendere disponibili proprie risorse su progetti che sono concepiti, prendono forma recependo le effettive esigenze del territorio e vengono poi validati all’interno di organismi bilaterali che fungono da camere di compensazione (come la Conferenza Stato-Regioni).25 In questa direzione si è mosso, ad esempio, il “Patto per lo Spettacolo”, iniziativa messa in campo nel 200726 “ per sostenere interventi in materia di attività culturali per l’attuazione di accordi di cofinanziamento tra lo Stato e le autonomie”, in ossequio ai principi sanciti dalla riforma del titolo V della Costituzione. La Regione Campania, che detiene un indubbio e riconosciuto ruolo di leadership nel Mezzogiorno in virtù della varietà dei servizi offerti e di una domanda diffusa, è chiamata, nella difficile fase attuale, ad un maggiore sforzo nella programmazione, gestione ed impiego delle risorse a favore dello spettacolo. Una forte assunzione di responsabilità per rafforzare la capacità competitiva del territorio e che, in estrema sintesi, dovrebbe tener conto di alcune indicazioni strategiche. In primo luogo tenere in maggiore considerazione l’aspetto più propriamente industriale del settore, con i suoi risvolti economici e di sviluppo sostenibile: è fondamentale che questa presa di coscienza, che ha già dato i suoi primi frutti con la nascita di strumenti normativi e finanziari e l’attivazione di strutture organizzative e di supporto, miri ad attirare sul territorio investimenti in grado di generare ricadute occupazionali aventi natura permanente (ad esempio spese in conto capitale per infrastrutture e insediamenti a supporto della produzione in partnership con soggetti privati). In secondo luogo è auspicabile intervenire con azioni coordinate di sistema per ridurre i fenomeni di policentrismo e avviare logiche più efficaci di cofinanziamento tra i vari canali di sostegno nell’ottica di una maggiore complementarietà e concertazione. Le politiche culturali, come noto, non godono delle stesse disponibilità economiche e dell’attenzione di altri settori: è quindi auspicabile una forte convergenza delle politiche turistiche, culturali ed economiche regionali verso azioni mirate al sostegno della filiera dello spettacolo sia nei comparti più tradizionali dal vivo che in quelli più industriali legati al cinema e all’audiovisivo. In terzo luogo, a seguito di una ricognizione attenta dell’attuale sistema di finanziamento al settore (con questa pubblicazione si è inteso dare un primo contributo al dibattito), occorre dar vita a piani d’azione pluriennali condivisi con tutti gli operatori dello spettacolo, coinvolgendo le cosiddette filiere parallele e inserendo, accanto a ciascuna priorità strategica, indicatori di performance sui risultati da raggiungere (in itinere ed ex post) in modo che siano misurabili e confrontabili. Occorre a tal fine attrezzarsi accrescendo il tasso di professionalizzazione all’interno della Pubblica Amministrazione, dotandosi di expertise specializzato in processi di valutazione ed accountability e nell’analisi delle ricadute economiche dirette ed indirette e dell’impatto indotto sul sistema territoriale.27 Anche in questo modo potrà sedimentarsi la consapevolezza da parte dei decision makers del ruolo decisivo che il settore dello spettacolo gioca per la crescita economica e sociale della collettività ed il rafforzamento dell’immagine della Regione, grazie a quel “laboratorio a cielo aperto” di talenti e di creatività che mai come in questi ultimi anni ha saputo distinguersi ed innovare nei vari ambiti artistici e produttivi, guadagnando apprezzamenti e riconoscimenti provenienti da tutto il mondo.
Bruno zambardino, docente ed esperto di economia dei media e dello spettacolo. Da 10 anni svolge attività di ricerca e consulenza specialistica presso numerosi enti ed istituzioni pubbliche e private tra cui Mibac, Agis, Siae, Eti. Attualmente è consulente dell’ANICA in materia di sostegno regionale al cinema e all’audiovisivo ed è ricercatore senior dell’Istituto di Economia dei Media della Fondazione Rosselli.
23 Negli Usa nel pacchetto anticrisi è stato aumentato del 30% il budget annuale del National Endowment for Arts; in Francia è stato accresciuto del 10% il contributo dello Stato alla cultura. Il budget del Mibac nel 2010 è stato decurtato del 23% rispetto al 2009.
24 Ci si riferisce in particolare al programma “Sensi Contemporanei”, al cui interno è stato attivato l’APQ “ Lo sviluppo dell’industria audiovisiva nel Mezzogiorno” tuttora in corso in 3 regioni del Mezzogiorno d’Italia (Sicilia, Puglia e Basilicata) e che “costituisce un’esperienza esemplare ai fini di una riflessione sul rapporto Stato-Regioni, per tre distinti motivi. Il primo è la fonte finanziaria, congiunta, nazionale e regionale. In questo programma le Regioni esercitano formalmente competenze e appostano loro risorse aggiuntive in un ambito da sempre appannaggio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali. Il secondo è la logica industriale: l’audiovisivo non è fatto coincidere con il prodotto – cinema ma è inteso come settore/filiera industriale. Il terzo è l’ipotesi di strumentalità, incorporata nel programma, tra investimento culturale e sviluppo territoriale. Studiando queste esperienze è quindi possibile osservare i problemi e le opportunità di coordinamento inter e intra-istituzionale conseguenti a un assetto normativo in cui le competenze in materia di spettacolo siano condivise tra lo Stato e le Regioni”. Per approfondimenti cfr. “L’evoluzione del sostegno pubblico all’audiovisivo”, a cura di Alberto Versace, Lorenzo Canova, Tommaso M. Fabbri, Francesca Medolago Albani, in L’industria della comunicazione in Italia, XI Rapporto IEM, Guerini & Associati, Milano 2008.
25 La proposta trae origine dalle riflessioni di Luca Zan, nel citato testo Le risorse per lo spettacolo, Il Mulino 2009.
26 Il Patto è stato finanziato da un Fondo attivato dalla Legge Finanziaria 2007 e sottoscritto il 25 gennaio 2007 da Stato e Regioni con una dotazione di 20 milioni per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009. Al termine del triennio di operatività il Fondo è decaduto.
27 Sotto questo profilo, va accolta con favore la recente attivazione dell’Osservatorio regionale dello spettacolo previsto dalla Legge n.6 del 2007, strumento che contribuirà a rafforzare gli elementi di conoscenza del mercato e ad evidenziare i nessi che legano gli investimenti pubblici alla crescita socio-economica del settore.
